Reforma.

REPORTAJE. Con tiempo de sobra y sin regulación, las transiciones estatales se convierten en una oportunidad para que los gobernadores salientes se blinden judicial y políticamente.

Octavio Ortega

El 1 de febrero de 2017, Antonio Gali Fayad sucederá a Rafael Moreno Valle en el gobierno de Puebla. Habrán pasado 241 días desde la elección del 5 de junio, en la que resultó vencedor, un periodo equivalente a la tercera parte de los 730 días que permanecerá en el poder.

 

 

Gali Fayad sólo estará dos años en el cargo, debido a que en la entidad se modificó la duración del periodo del siguiente gobierno para hacer coincidir el próximo relevo con las elecciones federales de 2018, pero su espera para ser gobernador será tan larga como lo han sido las de anteriores mandatarios poblanos.

Nada impide que en ese periodo, el gobernador saliente haga modificaciones que tengan repercusiones transexenales para protegerse. De hecho, en enero de este año, Moreno Valle designó a un nuevo fiscal de Justicia para un periodo de siete años; es decir, el nuevo fiscal tendrá injerencia en las próximas dos administraciones.

Gali es panista y ex colaborador de Moreno Valle, por lo que la transición entre ambos es, en los hechos, la fase previa a la extensión de la administración de Moreno Valle.

Puebla es el estado que tiene el periodo de transición más largo entre los 12 que eligieron un nuevo gobernador, y uno de los pocos en los que no habrá alternancia.

Pero en entidades como Veracruz, Quintana Roo, Chihuahua y Aguascalientes -donde el PRI tendrá que entregar el gobierno a la oposición- las transiciones se están convirtiendo en un problema para los próximos gobernadores.

Los mandatarios salientes han promovido reformas con el objetivo de alterar la operación de quienes los sucederán y protegerse de posibles investigaciones y acusaciones en su contra.

A pesar de que son cada vez más comunes las alternancias a nivel estatal (desde que en 1989 Ernesto Ruffo se convirtió en el primer gobernador de oposición, ha habido 44 cambios de partido en las entidades), las transiciones de gobierno son referidas en diversas leyes y reglamentos como meros actos administrativos de entrega-recepción, por lo que nada limita la actuación de los servidores públicos salientes.

Las entregas de gobierno fueron olvidadas por los políticos, afirma el investigador Daniel Barceló, especialista en transiciones y constitucionalismo estatal.

“Lo que hicimos fue establecer las reglas de acceso al poder, es decir, normas e instituciones electorales. Lo que no hicimos, tras más de 27 años de alternancias, fue hacer las reglas de ejercicio del poder para que éste fuera transparente, de acuerdo a derecho, se rindieran cuentas y se asumieran responsabilidades políticas, penales y administrativas”, señala.

Barceló considera que la falta de regulación de las transiciones no causaba problema en el modelo de partido hegemónico, pero en la actualidad es necesario reglamentarlas, porque la alternancia entre partidos es una posibilidad real.

El investigador afirma que el fondo del asunto es que las leyes locales no están sirviendo para controlar a los ejecutivos estatales como tampoco lo hacen los congresos de los estados.

“Las constituciones en los estados no están sirviendo para la función que teóricamente tienen, que es servir de control del poder. Mientras la llave de las reformas no la tenga el pueblo, sino el grupo en el poder, entonces, la Constitución no va a servir como control del poder y pasará lo que sucede en Veracruz o lo que sucede en Venezuela”, ejemplifica.

Hasta el momento, la única limitante que tienen los gobernadores, aunque no se acepta abiertamente, es la Federación.

En su opinión, es necesario regular la transición como parte de un proceso en el que el poder se equilibre desde los congresos locales.

Argumenta que no se trata de centralizar el poder, nuevamente, como en la época de dominio del PRI, y quitar atribuciones a los gobiernos estatales, sino de equilibrar el poder a nivel local. Tal como ha sucedido a nivel federal, donde el Congreso pone ciertos límites al Presidente.

“Antes, los gobernadores no desbordaban sus límites porque había un poder metaconstitucional del Presidente para poder destituirlos y meterlos a la cárcel. Cuando ese poder metaconstitucional desaparece, lo lógico, lo que debimos haber hecho y no hicimos, era reconstruir poderes fuertes en los estados a través de los congresos y constituciones locales potentes”, expresa.

La existencia de contrapesos en los congresos estatales debería ser el objetivo. Si el endeudamiento de Veracruz se hubiera votado por referéndum, ejemplifica Barceló, los veracruzanos no habrían permitido a Duarte quebrar las finanzas del estado.

Esperas no previstas

La reforma electoral 2013-2014 adelantó las fechas de las votaciones de julio a junio. Acortó los periodos de campaña y reguló las precampañas, sin embargo, no adelantó ni homologó las tomas de posesión de los gobernadores.

Éste es el primer año en que la transición en los estados hace crisis luego de que tres gobernadores del PRI, Javier Duarte, César Duarte y Roberto Borge, aprobaran reformas para evitar sanciones futuras. Acciones que se calificaron por el PAN y sus gobernadores electos como “paquetes de impunidad”.

En 2015, se renovaron nueve gubernaturas (Baja California Sur, Campeche, Colima, Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y Sonora). Los mandatarios resultantes tomaron posesión entre el 13 de septiembre y el 27 de octubre, a excepción de Colima, donde se ordenó repetir el proceso tras la impugnación del resultado por el PRI. El periodo de espera más corto fue de 94 días, en Baja California, y el más largo fue el de Guerrero, con 141 días.

En este año, las 12 entregas de poder estatal llevarán entre 92 y 241 días.

Los periodos más cortos se presentan en Hidalgo y Zacatecas, donde los nuevos gobernadores tomarán protesta los días 5 y 12 de septiembre, respectivamente. En los otros 10 estados, la espera supera los 100 días.

En Estados Unidos, donde las elecciones para renovar gobernador se realizan en noviembre, la toma de posesión se lleva a cabo en las primeras dos semanas de enero, y los periodos de transición estatal promedian 75 días.

Las transiciones largas sólo generan problemas, advierte el panista Ernesto Ruffo, quien fue el primer gobernador de oposición en el país.

“Cuando hay periodos muy largos entre el resultado de la elección, la declaratoria de candidato electo y la toma de posesión, se presta a que si el resultado no es conveniente al gobernante saliente, pues éste se dedique a maquillar los papeles o a celebrar contratos; como el gobernador de Veracruz, por ejemplo”.

En 1989, Ruffo superó a la priista Margarita Vega. Las elecciones se realizaron el 2 de julio y tomó protesta el 1 de noviembre. Para el ahora senador, los cuatro meses de espera fueron demasiado tiempo.

Recuerda que, como hubo desvíos del gobierno estatal a las campañas del PRI, se desapareció documentación y se alteraron las cuentas; él tuvo que distraer tiempo y recursos en investigaciones y auditorías. Gracias a que recibió información del personal de base, pudo denunciar los malos manejos de la administración de Xicoténcatl Leyva, quien había dejado el cargo en 1988 por instrucciones del entonces presidente Carlos Salinas.

Ruffo recibió la administración de manos del gobernador interino Óscar Baylón, que sólo duró nueve meses en el cargo, lo que complicó aún más la entrega de gobierno.

Que no hubiera reglas hace 23 años es entendible para Ruffo, pero que no existan reglas en la actualidad es tan peligroso como no haber puesto reglas al endeudamiento de los estados.

“Hay que poner todo tipo de candados, de requisitos, antes de que se hipoteque el futuro de un estado. El camino que viene es el de la legalidad y no el de los hombres fuertes, caciques, o seres que con absolutismo dominan localidades y regiones. Ya no puede ser así. El método del autoritarismo ya no es suficiente. Nos han salido hombres demasiado ambiciosos y tenemos que construir sistemas legales que tengan la capacidad de estar garantizando con supervisión y certificación las cuentas”, advierte.

Reducir el tiempo de espera es la primera parte. Evitar nuevos endeudamientos, nombramientos transexenales, cambios en la estructura de gobierno y desaparición de archivos sería la segunda parte.

El caso del DF

Retirado de la vida política, el último jefe del Departamento del Distrito Federal, Oscar Espinosa Villarreal, recuerda que el primer proceso de alternancia en la capital del país empezó antes de las elecciones.

Espinosa recuerda que en la campaña para elegir por primera vez al jefe de gobierno de la capital se dijo que en la Ciudad había un gobierno corrupto, amafiado y autoritario, y que por esa razón era necesario un cambio. A pesar de eso, el proceso de transición fue terso.

La entrega de información comenzó en marzo, cuatro meses antes de los comicios en los que Cuauhtémoc Cárdenas resultó ganador y casi nueve meses antes de la toma de posesión.

“Se entregó información del DF a todos los candidatos: Cuauhtémoc Cárdenas, Carlos Castillo, Alfredo del Mazo… Ya sabíamos que teníamos que evitar todo tipo de suspicacias. Las encuestas me hablaban de que no era probable que ganáramos. Dado lo anterior, la transición estaba obligada a ser muy transparente, con una gran cantidad de información, porque nos preo-cupaba que el partido que llegara al gobierno no tendría tantos antecedentes de una ciudad muy compleja”, reseña.

La primera reunión de Espinosa con Cárdenas como jefe de Gobierno electo se dio el 22 de julio, 16 días después de las elecciones. Se acordó formar grupos de trabajo sobre el Metro, el Drenaje Profundo, el Sistema de Agua.

A propuesta de Espinosa, se formó una Comisión de Enlace. Según un informe del propio ex jefe del DDF, 88 funcionarios de la jefatura participaron en la comisión; entregaron 120 documentos sobre 12 apartados. El tema con más información fue Medio Ambiente, con 22 documentos; le siguieron Obras y Servicios, con 19 expedientes, y Educación y Desarrollo, con 18.

El Plan de Desarrollo 1995-2000 se entregó a Cárdenas, así como un Plan Maestro del Metro para los siguientes 20 años.

El presupuesto para 1998 se realizó de manera conjunta. Cárdenas reconoció en ese tiempo que había “buena fe” en la entrega de documentos y que igualmente los recibía.

La prioridad era asegurar que la Ciudad continuara funcionando con normalidad, indica Espinosa. El presidente Zedillo ordenó al jefe del DDF, que era parte de su gabinete, realizar una tersa transición. Casi 20 años después, Espinosa considera que ese proceso podría ser ejemplo de lo que hoy debería hacerse para regular las transiciones.

“Hoy las cosas no son iguales como fueron en aquel momento. No parece que haya convicción respecto de cómo se debe hacer”, lamenta.

Espinosa reconoce que, tras las acusaciones que en su contra formuló, en marzo de 2000, el gobierno de la Ciudad de México, a cargo de Rosario Robles, por desvío de recursos del DF y que derivaron en su encarcelamiento y posterior exoneración, sus valoraciones pueden ser descalificadas. Aún así, resalta la necesidad de reglamentar las transiciones en las constituciones de los estados y en la próxima Constitución de la Ciudad de México.

“Existe una debilidad estructural que hay que corregir, que es que no estén normadas constitucionalmente las transiciones de gobierno. Debiera considerarse seriamente elevar a nivel de ley todo lo relacionado con las transiciones de gobierno del partido que sea al partido que sea, para que reúnan un mínimo de requisitos y condiciones que aseguren a la sociedad que la transición de un gobierno a otro no implique perder cosas importantes”, refiere.

Afirma que, si las transiciones estuvieran reglamentadas en las constituciones locales, habría una normalidad de procesos y no importaría si el gobernador saliente tiene una mala relación con el entrante o si cambia el partido en el gobierno.

En su opinión, transición debe entenderse como claridad y transparencia.

Leyes incompletas

Los 12 estados que cambiarán de gobernador cuentan con leyes orgánicas de las administraciones estatales, leyes de responsabilidades de los servidores públicos y leyes o reglamentos que regulan el acto de entrega-recepción. Pero omiten sanciones que impidan abusos de los funcionarios salientes.

Ninguna de estas leyes evita que el mandatario estatal eleve el endeudamiento del estado -como sucedió en Chihuahua con César Duarte-, o promueva la designación de funcionarios tras la jornada electoral -como hizo Javier Duarte en Veracruz.

Las leyes de entrega-recepción apenas presentan conceptos básicos como “Entrega final o de Conclusión de Gestión Pública”, y definen esa entrega como aquella que deben efectuar los servidores públicos, dentro de los términos establecidos, posterior a la culminación del periodo constitucional del Poder Ejecutivo Estatal o Municipal.

En el caso de Quintana Roo, lo máximo a lo que estaría obligado Roberto Borge en su proceso de entrega-recepción sería a asegurar la presencia de un representante de la Contraloría estatal, uno de la Auditoría, uno de la Oficialía Mayor en el acto protocolario de cambio de estafeta.

En los 12 estados que tendrán cambio de gobierno, los funcionarios entrantes cuentan con 60 días hábiles para denunciar irregularidades.

A nivel federal, existe una Guía Conceptual del Proceso de Entrega-Recepción en la Administración Pública Estatal y Municipal, publicada por la Secretaría de la Función Pública en 2015 como un “instrumento de apoyo”.

Según la guía, la entrega y recepción es un proceso de demostración probatoria del correcto ejercicio administrativo de conformidad con las leyes.

Daniel Barceló asegura que todas estas leyes locales y federales son incompletas e inútiles para evitar abusos e impunidad.

“No están regulados los procesos, sino como un mero acto administrativo. Y no es casualidad, porque eso les daba oportunidad de hacer lo que sus intereses políticos les indicaban”, señala.

“Las alternancias han hecho crisis en las transiciones. Es absolutamente necesario regularlas. Hay grandes vacíos legales, pues las prácticas políticas son de mayor encono personal entre los actores políticos”.

Veracruz es, quizás, el ejemplo más grave.

Durante las campañas, el gobernador Javier Duarte y el candidato panista Miguel Ángel Yunes, hoy gobernador electo, cruzaron acusaciones de enriquecimiento ilícito y corrupción.

Su conflicto ha escalado, mientras transcurren los 179 días de transición. Yunes amenaza con meter a la cárcel a Duarte, y Duarte denuncia penalmente a Yunes. Los trabajos de entrega-recepción ni siquiera se han mencionado.

Yunes también será un gobernador de dos años y tendrá que dedicar parte de su mandato a desactivar las minas sembradas por su antecesor en su largo periodo de transición antes de dejar el poder.

Con tiempo para…

No existe una ley que establezca plazos para la entrega del poder estatal, lo que da a los gobernadores entre tres y siete meses para preparar su salida.

Alternancia Toma de posesión

Hidalgo No 92 días 05-sep

Zacatecas No 99 días 12-sep

Durango Sí 102 días 15-sep

Quintana Roo Sí 112 días 25-sep

Tamaulipas Sí 118 días 01-oct

Chihuahua Sí 121 días 04-oct

Aguascalientes Sí 179 días 01-dic

Oaxaca Sí 179 días 01-dic

Veracruz Sí 179 días 01-dic

Tlaxcala No 210 días 01-ene

Sinaloa Sí 210 días 01-ene

Puebla No 241 días 01-feb

“Los periodos muy largos entre la elección y la toma de posesión se prestan a que el gobernador saliente se dedique a maquillar todo”.

Ernesto Ruffo

Blindaje postsexenal

Cinco de los 12 gobernadores salientes han promovido reformas con el objetivo de protegerse contra posibles investigaciones tras dejar el cargo. En los casos de Veracruz, Quintana Roo y Chihuahua, la PGR interpuso acciones de inconstitucionalidad para frenar cambios en las leyes anticorrupción.

QUINTANA ROO

Roberto Borge, PRI

1. Designó a su ex colaborador Félix Zetina como auditor superior del Estado.

2. Creó una fiscalía que sustituirá a la Procuraduría de Justicia. Nombró a Carlos Arturo Álvarez como fiscal para un periodo de nueve años.

3. Nombró tres magistrados del Tribunal Superior de Justicia.

4. Creación del Tribunal de Justicia Administrativa de Quintana Roo y nombramiento de tres magistrados. La medida fue derogada el 25 de julio.

5. Aprobó la Cuenta Pública de 2015.

6. Reformas a la ley para que los ex gobernadores tengan la protección de escoltas pagados por el estado hasta por 15 años.

7. Se autorizó elevar el tope de deuda para el municipio de Solidaridad, gobernado por Mauricio Góngora, quien fue el candidato del PRI a la gubernatura y que perdió contra Carlos Joaquín.

8. Desapareció la Unidad de Transparencia.

CHIHUAHUA

César Duarte, PRI

1. El Congreso del estado aprobó elevar la deuda estatal hasta por un monto de 6 mil millones de pesos.

2. Nombró un fiscal anticorrupción a modo.

VERACRUZ

Javier Duarte, PRI

1. El Congreso del estado aprobó la ley que crea la Fiscalía Anticorrupción. Duarte buscó nombrar al ex diputado priista Francisco Portilla Bonilla como fiscal para un periodo de cinco años, pero se detuvo el nombramiento.

2. Se aprobó la creación de una Sala Judicial en materia anticorrupción integrada por tres magistrados que permanecerían 10 años en el cargo con carácter de inamovibles. Los candidatos a magistrados declinaron.

3. Se hicieron cambios al proceso de nombramiento del contralor general.

4. Se aprobó eliminar el fuero al gobernador a partir de la siguiente administración. También se eliminó para alcaldes, síndicos, secretarios de despacho, contralor y consejeros electorales y comisionados del instituto de acceso a la información.

5. Se etiquetaron recursos del impuesto a la nómina para pagar adeudos a proveedores; existe una lista de los beneficiarios, pero no se hizo pública.

6. Se autorizó basificar a 7 mil trabajadores de confianza, medios y superiores.

7. Donación de la residencia oficial de gobierno a favor de la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

8. Donación de dos helicópteros, un Bell 407 y un Eurocopter, a la Fiscalía General del Estado. Actualmente, ambas aeronaves son usadas por Duarte.

9. Donación de 11 bienes (propiedades y terrenos) para el Instituto de Pensiones de Veracruz.

10. Emisión del decreto “Borrón y cuenta nueva”, que elimina adeudos anteriores a automovilistas que realicen reemplacamiento vehicular antes de que termine la actual administración. También se condonan deudas de créditos fiscales.

AGUASCALIENTES

Carlos Lozano, PRI

1. Tras la elección, el gobernador Lozano propuso modificar el artículo 82 para aplicar el Sistema Estatal Anticorrupción a los tres poderes de gobierno, las entidades, organismos autónomos y municipios. La reforma quedó pendiente.

2. El gobernador emitió veto parcial a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública aprobada en mayo por el Congreso del estado.

PUEBLA

Rafael Moreno Valle, PAN

1. En diciembre de 2015, el Congreso del estado aprobó crear la Fiscalía General del Estado, en sustitución de la Procuraduría General de Justicia (PGJ); el nuevo titular, Víctor Carrancá, fue designado por Moreno Valle y tomó protesta en enero 2016. Será inamovible por un periodo de siete años.

2. El gobernador emprendió una campaña de promoción antes de abandonar el cargo, a través de revistas que promocionan su imagen con spots de televisión y radio, anuncios en espectaculares y mobiliario urbano, no sólo en Puebla, sino en todo el país.

“Se entregó información del DF a todos los candidatos: Cuauhtémoc Cárdenas, Carlos Castillo, Alfredo del Mazo… Ya sabíamos que teníamos que evitar todo tipo de suspicacias”.

Oscar Espinosa Villarreal